Stem de Europese klimaat- en energiebeleidsinstrumenten goed op elkaar af

Stem de Europese klimaat- en energiebeleidsinstrumenten goed op elkaar afBedrijven die veel CO2 uitstoten zijn verplicht om daar emissierechten voor in te leveren, maar de prijzen van die rechten zijn sterk gedaald. Daarmee is de kans dat bedrijven overstappen op minder vervuilende technieken een stuk kleiner geworden. Onderzoeker Martijn Verdonk bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) doet voorstellen om het emissiehandelssysteem nieuw leven in te blazen.

Komt het nog goed met het Europese emissiehandelssysteem? Dat is een vraag die mij als onderzoeker Klimaat- en energiebeleid regelmatig gesteld wordt. Het Europese Emissie Handelssysteem (ETS) was bedoeld als de hoeksteen van het Europese klimaatbeleid. Marktwerking en absolute milieugrenzen (uitstoot van broeikasgassen) worden in het Europese ETS op een niet eerder vertoonde schaal in de wereld gecombineerd. De verwachting waren hoog.

Totdat de CO2-prijs in 2012 snel naar beneden dook met een dieptepunt in 2013 van minder dan drie euro per ton CO2. Belangrijkste reden hiervoor was de economische recessie die de vraag naar emissierechten substantieel verminderde, maar er waren ook andere redenen. Zo hebben bedrijven veel goedkope internationale emissierechten uit vooral China en India gekocht, werden er extra emissierechten geveild uit de reserve en nam de bijdrage van hernieuwbare energie aan de elektriciteitsvoorziening steeds sneller toe.

Emissiehandel dreigt zijn doel voorbij te schieten als gevolg van de prijsdaling

Gevolg van de prijsdaling was dat eind 2012 er een overschot van 2 miljard aan emissierechten was ontstaan: méér dan de jaarlijkse CO2 uitstoot van bedrijven die onder ETS vallen. Bedrijven kunnen deze rechten oppotten en gebruiken voor latere jaren, wat er voor moet zorgen dat bedrijven zelf kunnen bepalen wanneer zij investeren in CO2-reducties. Verwacht wordt dat dit overschot tot na 2020 niet substantieel in omvang zal afnemen en de CO2-prijs op een laag niveau zal blijven. De geloofwaardigheid van ETS als systeem om investeringen in CO2-emissiereducties te stimuleren staat op het spel.

Meer dan dat: volgens sommigen is het een tragiek dat het ETS, hoewel het de hoeksteen van het Europese klimaatbeleid is, niet heeft kunnen voorkomen dat Europese centrales meer kolen zijn gaan gebruiken en dat gascentrales worden stilgezet. Dat komt niet alleen door een lage CO2-prijs, maar ook door de schaliegasrevolutie in de Verenigde Staten. Daar gebruiken elektriciteitscentrales meer gas en juist minder kolen. Het importeren van kolen door Europese elektriciteitsbedrijven is daardoor aantrekkelijker geworden.

Europese Commissie probeert met hervormingen het vertrouwen te herstellen

Sinds 2012 wordt er besproken hoe het ETS weer ‘versterkt’ kan worden. Het tijdelijk minder veilen van emissierechten (‘backloading’) zou de sterke daling van de CO2-prijs moeten voorkomen. Na een langdurige discussie lijkt backloading nu ook uitgevoerd te gaan worden. Backloading zorgt echter alleen voor een tijdelijk effect, omdat er geen emissierechten structureel uit ETS verdwijnen. Daarom is er ook hevig gediscussieerd over structurele hervormingen. Eind januari heeft de Europese Commissie voorstellen gedaan om het ETS te hervormen, als onderdeel van een breder beleidspakket voor het Europese klimaat- en energiebeleid voor 2030.

Hoe ziet dit brede beleidspakket er uit? Ten eerste wordt in de voorstellen het emissiereductietempo verhoogd zodat het in lijn ligt met lange termijn klimaatambities. Dit betekent dat er dan minder emissierechten beschikbaar worden gesteld voor ETS bedrijven, waardoor het overschot sneller zal afnemen. Ten tweede stelt de Commissie voor om een stabiliteitsreserve in te voeren. Deze reserve moet voorkomen dat er grote overschotten (of grote tekorten) ontstaan.

De Europese Commissie wil met haar brede beleidspakket (backloading plus de voorstellen voor aanscherping en de invoering van een stabiliteitsreserve) het vertrouwen in ETS als ‘hoeksteen’ van het Europese klimaatbeleid herstellen. Ze ziet echter af van directe prijssturing, waardoor ETS een volume instrument blijft: de markt zal de prijs van emissierechten blijven bepalen. Daarmee is dus nog niet gezegd dat de prijs van emissierechten zal stijgen. Backloading en het stabiliteitsmechanisme zijn bedoeld om grote onevenwichtigheden in de vraag naar en het aanbod van emissierechten weg te nemen, wat grote schommelingen van de CO2-prijs zou moeten voorkomen. Nadeel is dat het systeem complexer wordt waardoor het voor bedrijven juist minder inzichtelijk wordt hoeveel emissierechten beschikbaar gaan komen. De aanscherping van het emissieplafond zorgt echter wel voor een structureel grotere schaarste, wat geleidelijk tot een hogere CO2-prijs zal gaan leiden.

Hernieuwbare energie pas rendabel bij grote prijsstijging van emissierechten

De vraag die bij backloading en deze voorstellen blijft hangen is welk probleem dit eigenlijk moet oplossen. Sommigen benadrukken dat hiermee de CO2-prijs hoger wordt zodat er (weer) meer geïnvesteerd gaat worden in CO2- arme technologieën, zoals windmolens en het afvangen en opslaan van CO2 (‘CCS’). Maar is dat werkelijk wat we van een ETS op dit moment moeten verwachten? Om windmolens op zee rendabel te maken, zou dit goedkoper moeten zijn dan het gebruik van fossiele brandstoffen. Dat is echter pas het geval als er voor emissierechten prijzen gehanteerd worden van minstens 80 euro per ton CO2.

Dat zelfde geldt ook voor CCS uitgaande van een toepassing op commerciële schaal, iets wat tot dusver buiten de olie- en gaswinning nergens in de wereld wordt gedaan. Een dergelijk prijsniveau van emissierechten is voorlopig nog niet van ETS te verwachten. PBL heeft in 2013 berekend dat bij een aanscherping van 2,56% van het emissieplafond (dus iets meer dan de voorgestelde 2,2%) de CO2-prijs in 2030 circa 30% hoger komt te liggen: zo rond de 25 euro per ton. Dat is nog steeds aanzienlijk lager dan nodig is voor dergelijke technologieën. En als we dit toch van ETS moeten verwachten, waarom worden investeringen in hernieuwbare energie in Europa dan met miljarden euro’s per jaar gesubsidieerd? Het feit dat deze subsidies worden verstrekt geeft aan dat beleidsmakers dit niet van ETS verwachten.

Of toont de lage CO2-prijs aan dat de markt goed werkt?

Er gaan ook stemmen op die zeggen dat een lage CO2-prijs helemaal geen probleem is. Dat geluid is met name te horen bij economen en vertegenwoordigers van grote energiegebruikers. De lage CO2-prijs laat zien dat de ETS markt prima functioneert, zeggen zij, omdat het een reflectie is van een lagere vraag naar emissierechten. Het is dan vanuit dat perspectief ook niet per se problematisch dat Europese centrales nu meer goedkope kolen zijn gaan gebruiken, zolang bedrijven maar over voldoende emissierechten beschikken.

Het hervormen van ETS zou dan een politieke interventie zijn die de onzekerheid voor investeerders alleen maar zou vergroten. Bovendien maken zij zich zorgen om de internationale concurrentiepositie waardoor CO2-reducties naar concurrerende economieën met een minder streng klimaatbeleid zouden weglekken. Eventuele hervorming van ETS biedt echter ook een kans om andere aspecten aan te passen waar grote energiegebruikers zich aan storen. Hen is bijvoorbeeld het veilen van emissierechten en de beperkte gratis uitgifte ervan een doorn in het oog. Hervorming van de uitgifte van emissierechten was om die reden dan ook een belangrijke eis voor bedrijven die mee onderhandelden in het SER energieakkoord.

Is het emissiehandelssysteem nu wel of niet gered met de voorstellen van de EC?

Het antwoord op de vraag of het ETS met het brede beleidspakket is gered hangt af van het perspectief waaruit je het beoordeelt. Voor investeerders zijn minder grote prijsschommelingen gunstig, omdat dit de zekerheid over de opbrengsten vergroot. Ook blijft een gelijk speelveld voor bedrijven gehandhaafd als hiermee voorkomen wordt dat Europese landen overlappend nationaal beleid gaan invoeren dat het ETS nog verder zou ondermijnen. Anderzijds, vanuit milieu-overwegingen beschouwd, gaan backloading en de huidige voorstellen nog lang niet ver genoeg. De maatregelen zullen bijvoorbeeld geen obstakel vormen voor de bouw van nieuwe kolencentrales. Dat is geen onredelijke toetssteen, omdat nieuwe kolencentrales het moeilijker maken om een CO2-arme economie in 2050 te bereiken.

Om ETS goed zijn werk te kunnen laten verrichten “om op een kosten-efficiënte manier de CO2-uitstoot te verminderen”, zou het veel effectiever zijn om, naast de aanscherping van het emissieplafond, geleidelijk aan de subsidie op hernieuwbare energie te beteugelen. ETS wordt dan weer de motor voor investeringen in commercieel toepasbare maatregelen om de CO2-uitstoot te beperken, zoals windenergie op land. Voor technieken die nog niet zover zijn, zoals CCS en windturbines op zee, kan dan beter slim innovatiebeleid worden gevoerd, gericht op het verminderen van hun kosten en het vergroten van hun toepassingsmogelijkheden. Het is dus van groot belang dat het Europese klimaat- en energiepakket voor 2030 de doelen en de rollen van instrumenten goed op elkaar afstemt. Dáár kan straks in maart bij de EU-top de discussie beter over gaan (en dan komt het met ETS vast ook goed).

Martijn Verdonk is wetenschappelijk onderzoeker Klimaat- en energiebeleid bij het Planbureau voor Leefomgeving.

 

You may also like...

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Verplichte velden zijn gemarkeerd met *

De volgende HTML-tags en -attributen zijn toegestaan: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>