Wat moeten we doen? (2)

Wat is de beste methode om CO2 uitstoot tegen te gaan: belastingheffing, emissiehandel, of regulering? Prof. dr. mr. Herman Philipse maakt een afweging van de voor- en nadelen van de respectieve methodes. Deel twee van een eigen samenvatting van zijn vierde college over het klimaatprobleem voor Studium Generale van de Universiteit Utrecht.

Hoe kunnen landen het beste uitstoot van CO2 equivalenten terugdringen? We maken daartoe een korte vergelijking tussen CO2 belastingen (bronbelasting), emissiehandel en regulering (via wettelijke eisen). Ik begin met eerst een korte beschrijving, plus de voor- en de nadelen.

Er zijn mensen die denken dat de CO2 uitstoot alleen te verhelpen is door radicale maatregelen van de politieke en economische structuur. Ik denk persoonlijk dat we daar de tijd niet voor hebben. Bovendien hebben we geen goede alternatieven tot onze beschikking. Ik ga er dus van uit dat we verreweg het beste marktwerking kunnen toepassen als meest effectieve manier om goederen en diensten te verhandelen en te gebruiken. Dat betekent dat onze taak bij CO2 emissies en equivalente emissies is om deze te incorporeren in de markt.

De verschillende mogelijkheden om de uitstoot van CO2 terug te dringen

Één mogelijkheid is belastingheffing en een andere mogelijkheid is emissiehandel. Ten derde kun je als overheid ook hele specifieke regels vaststellen.

Daarbij is het allereerst zaak om de kosten van opwarming van de aarde te berekenen: dat is natuurlijk een groot probleem, want hoe moet je dat inschatten? Die problemen die weerspiegelen zich in de kosten die de verschillende economen berekenen van onze CO2 uitstoot per ton. Maar dat laten we even losstaan van de bespreking van de methodes zelf.

Belastingheffing en emissiehandel: een vergelijking

Allereerst een algemene vergelijking van belastingheffing en emissiehandel als instrument. Ze zijn namelijk in zekere zin equivalent. Tenminste, als de markten perfect zouden werken, maar dat doen ze niet. Als middel zijn ze juist weer tegengesteld aan elkaar.

Wanneer een overheid belastingen heft, maakt zij de prijs van emissies hoger. Maar wat het emissieplafond zal zijn valt moeilijk te berekenen. Dat hangt namelijk van de markt af. Daar zitten allerlei onzekerheden in. Dus: een overheid heft belasting, maar wat dat zal betekenen voor de doelstelling van emissiebeperking, is onzeker.

Bij emissiehandel geldt het omgekeerde, de overheid, of de wereldbevolking als geheel, stelt een plafond vast en vervolgens worden rechten verleend aan bedrijven om een bepaalde hoeveelheid CO2 uit te stoten. Die rechten worden dan op een of andere manier verdeeld, uitgaande van dat plafond. Die rechten kunnen dan verhandeld worden. Maar wat de prijs van die rechten wordt, valt dan weer moeilijk voorzien. Dat hangt van allerlei economische omstandigheden af.

De methodes zijn dus equivalent qua markten, maar ze zijn in zekere zin toch tegengesteld, qua mechanisme. Dat betekent dat ze verschillende voor- en nadelen hebben.

Voor- en nadelen van CO2 uitstootbelasting

Voordelen:

1. a. Belastingheffing heeft een vrij lage overhead nodig, want alle landen hebben al een belastingsysteem. Dat kun je dus gewoon gebruiken.
2. Het is ook eenvoudig.
3. En het leidt tot inkomen van overheden. Ze verdienen direct aan die belastingen.

Nadelen:

1. Je hebt geen zekerheid over de omvang van de uitstootreductie. Dat merk je pas na een hele tijd.
2. De terugkoppeling van belasting als middel laat vrij lang op zich wachten. En misschien zullen we in de huidige situatie wel te laat zijn, want eigenlijk zouden we volgend jaar, of ten laatste in 2020 al met een zeer drastische uitstootreductie moeten beginnen om het hele scenario überhaupt te laten werken.
3. Internationale coördinatie is lastig, bij belastingen. Dit komt doordat landen hun onafhankelijkheid willen behouden bij het heffen van belastingen. In elk land zijn belastingen politiek kwetsbaar, die wil elke staat dus onder zich houden.
4. Er zijn ook landen waar belastingverhoging gelijkstaat aan politieke zelfmoord. De VS is bijvoorbeeld zo’n land.
5. Een ander probleem met belastingen heeft te maken met de energiemarkt. Die wordt beheerst door heel weinig spelers. Daardoor is het effect van belasting heel moeilijk te voorspellen, zeker als het bronbelasting is. Het kan best zijn dat ze dan hun brandstoffen versneld op de markt gaan brengen, of wat dan ook.
6. En een laatste, groot probleem bij belastingen is dat een land ze makkelijk weer kan afschaffen.

Dus: belastingen zijn als het ware minder stabiel dan emissiehandel.

Voor- en nadelen van emissiehandel

Voordelen:

1. De uitstoot van CO2 wordt beperkt op overheidsniveau, of op internationaal niveau. Men stelt dus een maximale uitstoot vast en op grond daarvan wordt berekend wat de maximale emissie mag zijn. Die worden vervolgens verdeeld in emissierechten. Je hebt dus een veel grotere zekerheid over de omvang van de uitstoot.
2. Ander voordeel is dat je geen last hebt van het oligopolie in de energiemarkt.

Nadelen:

1. Je hebt een grote overhead nodig.
2. Je hebt een controlerende instantie nodig.
3. Je hebt prijsonzekerheid. Als we de geschiedenis van het energiebeleid bekijken, dan zien we dat de prijs voor emissierechten geweldig varieert. In 2007 viel deze door de economische crisis helemaal terug tot nul, toen was het ineens helemaal gratis. Dat is voor bedrijven lastig, want die willen weten waar ze aan toe zijn.

Ik denk dat je de systemen uiteindelijk zult moeten combineren. Dan kun je de voordelen benutten van beide systemen.

Regulering: voor- en nadelen

En tot slot  dan nog de voors en tegens van regulering door een overheid.

Voordelen:

1. Wanneer er geen of weinig marktwerking is geintroduceerd, is regulering effectiever.
2. Het is makkelijker om van overheidswege een bepaalde standaard in te voeren bij producten.
3. Het is makkelijker om regulering op te leggen aan de kiezers, mits deze vertrouwen hebben in de regering.

Nadelen:

1. Invoeren van goede regelgeving is juridisch complex omdat burgers en bedrijven altijd geneigd zullen zijn de mazen van de wet op te zoeken.
2. Daardoor is goede wetgeving nodig.
3. Soms kan regulering contraproductief werken. Denk bijvoorbeeld aan de belastingreductie voor elektrisch oplaadbare auto’s. Het staat zo’n bestuurder vrij om toch alleen op benzine te rijden.

Het algemene betoog is daarom: het is veel beter om emissiehandel en belasting als systemen te mixen in plaats van al die gedetailleerde regulering. Tenzij er door die gedetailleerde regulering juist weer andere problemen worden opgelost. Welke combinatie het beste is voor welk land hangt heel sterk af van een groot aantal factoren, zoals de politieke situatie en dergelijke. Maar een goede samenstelling van deze instrumenten samen is essentieel.

Herman Philipse is universiteitshoogleraar in de wijsbegeerte aan de Universiteit Utrecht